人大立法

《怀化市村庄规划和村民建房管理条例》立法亮点观察

作者:hhrd  日期:2020-08-17
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立法过程创三个之“最”

法规批准通过的第二天,网络上“观潮的螃蟹”在一篇文章中用三个之“最”,即“时间跨度最长、开门立法最彻底、立法难度最大”概括条例的立法过程,可谓恰如其份。

2018年调研论证,2019年审议修改,2020年审查批准通过,三年立一法在怀化是第一次。按照立法速度服从立法质量的指导思想,条例曾被两次推迟二审。

为了集思广益,立法过程中先后3次在网上公开征求意见。为了充分听取基层声音,座谈会经常被直接安排在乡镇、村组召开。为了做好民主立法,多次邀请人大代表、政协委员参与讨论,发表意见。仅在立法审议环节就收到890多条意见、建议,采纳了390多条,条例前后修改近30稿。既使是在年初全民抗击新冠肺炎之际,也以书面委托或者视频会议形式充分听取各方意见,力求最大限度提高群众参与度。

村庄规划和村民建房的现状很直观,对存在问题各方面都有自己的思考,因此条例在制度设计上争议很多,甚至很多意见都是针锋相对。为了提高审议质量,市人大常委会领导带领常委会组成人员开展了立法大调研活动。法工委多次召开部门论证会就“农用地转用审批”等单个问题进行专题论证,对“规划留白机制”、“一户一宅”等有关重点、难点问题进行专家论证,确保能立一件、成一件。 保证中央、省委重大部署和改革决策在怀化落地 起初条例并没有列入怀化市人大常委会的五年立法规划,但是省政协副主席、市委书记、市人大常委会主任彭国甫深刻领会中央关于脱贫攻坚之后乡村振兴的重大战略部署精神,针对我市的具体问题提出了立法意见。市人大常委会党组书记、常务副主任亲自部署、亲自调度。主任会议充分发挥立法智库作用,委托市委党校成立课题组开展立法前调研论证,并按照急需先立的原则,及时调整年度立法计划。 为了切实贯彻落实习近平总书记关于耕地保护重要指示和省人大有关会议精神,着力解决乱占耕地建房的问题。条例明确规定政府应当严格耕地、林地用地审批管理;同时规定村民建房应集约节约用地,严格控制占用耕地,禁止占用永久基本农田。

《中共中央办公厅、国务院办公厅关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》《中共湖南省委关于全面加强基层建设的若干意见》均提出,综合设置乡镇(街道)基层审批服务机构和组建统一的综合行政执法机构,赋予乡镇(街道)审批权和执法权的改革要求。为了切实解决现实中“管得着的看不见、看得见的管不着”的突出问题,条例第四条采取列举方式具体地规定了乡镇人民政府在村庄规划和村民建房方面的七项职责,以地方立法方式确保中央、省委的改革决策在怀化落了地、能执行。

坚持问题导向做好制度设计 问题导向是做好地方立法的基本方法,但条例需要面对的村庄规划建设方面的现实问题很多。市委党校在立法调研报告中就列举了九个方面27大问题,条例如果一一回应,面面俱到,就会成为典型的为立法而立法、臃肿应景的大而全式立法。条例力戒立法形式主义,找准矛盾焦点进行制度设计,做到成熟几条写几条,全文由一审的六章28条精简到22条,且不设章节,成为精简立法的怀化样本。 政府议案中法规的名称是《怀化市农村村庄规划建设管理条例》,一审中多数意见认为村庄建设和管理方面的事项很多,立法范围过于宽泛。按照“小切口”入手、真解决问题的思路,条例修改为现名称。 为了解决规划不能适应社会发展需要的问题,条例设立规划留白机制。 针对外出村民较多不能到会而导致规划编制群众参与度低的问题,条例规定村民通过现代通讯方式反馈意见的,视为到会。 为了减少因农用地转用审批时间过长而产生的不愿报批、未批先建现象,条例明确要求三个月内完成审批手续。

建立“一户一宅”制度的落实措施,条例规定新房建成后,拒不退出旧宅基地的,由村委会或村民小组报经批准后收回旧宅基地使用权。

为民立法理念贯穿始终

条例作为一部直接面向农村的地方性法规,要想老百姓遵守,就必须得到老百姓的认可和拥护。以人民为中心的立法理念作为一条主线贯穿着条例立法全过程。 村民建房需要办理规划许可和用地审批两个手续,但是我们认为对老百姓来说就是建房这一件事,因此,条例要求推行“一件事一次办”,简化申请材料,禁止前置审查条件,通过加强部门衔接的方式优化审批服务流程。 加强公示能有效增强老百姓的认可度,条例规定规划主要内容与村民建房审批服务流程要一并在村民身边长期公布;审批结果要在施工现场醒目位置公示,方便群众监督。 制定村民建房施工合同示范文本、编制村民建房通用设计图或者标准设计图集是条例规定政府应当向村民无偿提供的公共服务。 农村建筑工匠是村民建房的主力军,条例要求住建部门建立农村建筑工匠名录,提供免费培训和技术指导,实现教育培训全覆盖。

法规的生命力在于实施。2020年4月15日市委常委会在听取关于条例立法工作汇报时,一并对条例的宣传和贯彻落实进行了部署。目前,市人民政府及其住建、农业农村、自然资源和规划部门等正在研究相关实施细则和配套制度措施。相信条例一定会为怀化推进城乡统筹发展、促进乡村振兴方面贡献不可替代的法治力量。


(本文刊发于2020年7月31日出版的《怀化人大》杂志第三期“深度”栏目,作者:贺德文)