调查研究

湖南首个“乡村规划”在关键时刻写进了地方法规

作者:hhrd  日期:2020-08-17
来源:  

在农村盖房子,不能由着性子来。

6月12日闭幕的省十三届人大常委会第十八次会议,审查批准了4件地方性法规,其中包括《怀化市村庄规划和村民建房管理条例》。这意味着该部地方性法规即将进入正式实施层面。换句话说,从今以后,依法建房,在怀化农村将成为“新常态”。

以地方立法的形式对农村规划、村民建房加以规范,从而改善人居环境,怀化不是个例,也不是首例,为何偏偏拿这部法规说事?今天,观潮君就带大家品读下这部法规——

有序链接

纵向看,从2016年怀化获得地方立法权起,这是继《怀化市城市市容和环境卫生管理条例》《怀化市人民代表大会及其常务委员会立法条例》《怀化市城市公园条例》《怀化市传统村落保护条例》之后的第5部地方性法规,也是迄今唯一一部针对乡村规划、建房审批、管理方面的综合法规,意义非同寻常。

横向看,在湖南所有取得地方立法权的14个市州中,观潮君注意到,至少有5个市进行了相关方面的立法,但将村庄规划与村民建房进行一体安排的,独此一家,这也成为该法规的一大亮点。在整个法规22条中,前10条是总则和村庄规划内容,后10条则在建房审批与管理、农村建筑工匠管理、供水供电单位义务和法律责任等方面予以规范。

再来看法规的出台背景。

2020年,注定不平凡,决战脱贫攻坚即将收官,乡村振兴已经起步。可以说,当下正值脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接的历史交汇期。处于交汇期的怀化,经过多年的不懈努力,13个县市区全部脱贫摘帽,1024个贫困村全部出列,贫困发生率由20.8%下降到0.51%,解决了区域整体性贫困问题。

再把视线转到农村,由于种种原因,缺少整体规划,个人建房“不批就建、少批多建、无序乱建”的现象,并不鲜见,甚至十分常见。一边是脱贫后的群众对生产生活环境的更高期待,一边是远远不能满足人民对美好生活向往的规划安排。这就要求在巩固脱贫成效的同时,做好总体规划,因为这既关乎农村长远发展,更关系农民生活居住环境,更是实现乡村振兴的重要前提。

《怀化市村庄规划和村民建房管理条例》这部从法律法规层面上的顶层设计安排,预见性地做出了脱贫攻坚与乡村振兴的有序衔接、制度安排,可以说非常及时又相当有必要,这正是该法规出台的深层次背景。

三个之最

再回到法规。

“时间跨度最长、‘开门立法’最彻底、立法难度最大。”怀化市人大法制委主任委员、人大常委会法工委主任罗建国用三个“最”细数法规的出炉过程。

从2018年开始立法调研,到2019年立法审议,再到2020年审查通过,历时近三年之久,成为迄今为止时间跨度最长的一次立法。“‘开门’立法最彻底的一次。”罗建国介绍,就立法现状、存在问题、制度设计,充分发挥智库作用,邀请市委党校和怀化学院专家学者参与其中,多次召开论证会。既使是在年初新冠肺炎肆虐之际,也以书面或视频形式充分听取各方声音。

罗建国说,在整个审议过程中,先后召开了20多次座谈会,在网上公开征求意见,人大代表、政协委员参与讨论,前前后后收到890多条意见,采纳了390多条。

既然是涉及农村、农民的一部法规,就要充分听取基层意见,取得一手资料,下到村组、下到农户家调研,便成了“家常便饭”。立法过程同时也是一次普法的良机。为提升立法质量和群众参与积极性,市人大常委会通过加大宣传力度、拓宽宣传平台、丰富宣传手段等方式方法,力求最大限度让群众参与到立法中来。

这部法规从起草到最后表决通过,经过了深入调研、广泛听取社会意见、多次修改完善、3次审议、省人大常委会审查等多个程序,科学立法、民主立法、开门立法体现得淋漓尽致。

知于心,见于行

制定地方性法规的要义,一方面,要符合上级大政方针精神,确保国家法律和上位法规落细落实。另一方面,要重视总结地方经验,重在解决实际问题。

《怀化市村庄规划和村民建房管理条例》很好地做到了二者的统一。实际上,对于规范农村建房,省政府发布了《湖南省农村住房建设管理办法》,从规划选址、住房设计、建设施工等方面进行了规范。秉承制定地方性法规一般不重复上位法的原则,怀化市从本地具体情况和实际需要出发,拟定了一些体现地方特色、具有针对性和可执行性的条款。

例如,怀化是一个多民族聚居的地区,境内有数十个少数民族,不乏民族特色浓郁的村寨、传统建筑。对此,第十四条就明确:村民建房应当立足本村的村庄文化、建筑风格等特色,保护已有的传统建筑。在法律层面上对少数民族民俗文化加以保护和传承。

再比如,结合实际,条例进一步理顺了村庄规划和村民建房主管部门和乡镇人民政府、村委会的工作职责,破解了“谁来管,怎么管”的基层治理问题。

法规的生命力在于实施,条文不能空躺在纸面上,关键是推动各级各部门和广大群众知于心,见于行。怎么突破法规落地的“最后一公里”?条例也有细致安排。

例如,“农村村民未经审批擅自建房的,供电、供水单位不得办理供应或者接入手续”,这就从源头上消除了个别人“未批先建”的侥幸心理。

可以预见,这部有机衔接脱贫攻坚与乡村振兴的地方性法规,将对解决耕地保护、村庄规划、农村建房审批、“空心房”整治发挥积极规范引领作用,不啻于一次基层治理体系和治理能力现代化的有益探索。

(本文刊发于2020年7月31日出版的《怀化人大》杂志第三期“履职”栏目,原文转自红网,作者:张今冬)